Nieuws

Overzicht van de nieuwsbrieven

Nieuws responsief recht uit juni en juli

Interessante nieuwe data laten zien hoe Nederland scoort qua toegang tot recht in vergelijking tot andere landen. Daarnaast publiceerde het Ministerie van JenV voor de vakantie een serie van uitvoeringsplannen. We schetsen die plannen, in het licht van de adviezen van de OESO en de Task Force on Justice van dit voorjaar.

41% van Nederlandse rechtsproblemen volledig opgelost

Voor het eerst in vijf jaar (!), zijn er nieuwe data over wat mensen bereiken als zij toegang tot recht zoeken. Het World Justice Project deed een survey in 101 landen. Het Nederlandse profiel laat zien dat rond de helft van de Nederlanders in de afgelopen periode een rechtsprobleem heeft ervaren. Voor 41% van de probleemeigenaren is het probleem afgedaan en volledigopgelost.

Dat duurde gemiddeld 5,8 maanden. 13% meldt dat het moeilijk was om het geld te vinden om het probleem op te lossen.

Toegang tot recht in Nederland is middelmatig

Wat zeggen deze data? De data per land zijn te downloaden van de WJP site. Vergelijking met andere landen laat zien dat Nederland op vrijwel alle indicatoren een gemiddeld land is. 38% van de problemen duurt nog voort (gemiddelde in 101 landen 36%). 2% wordt volgens de respondenten opgelost door een beslissing van de rechter of een formele autoriteit (gemiddeld 3%). In 66% van de afgesloten problemen ziet de rechtzoekende het proces als rechtvaardig (wereldwijd gemiddelde ook 66%).

Veel vrijwillige naleving en polderen werkt niet

Er zijn ook uitschieters in de Nederlandse prestaties. Maar liefst 25% van de problemen wordt opgelost doordat de andere partij onafhankelijk doet wat de rechtzoekende vraagt (gemiddeld in de wereld 11%). We houden ons beter aan regels of – wat een aardiger gedachte is – we zijn meer bereid rekening met elkaar te houden. Nederlanders zijn top-gebruikers van juridisch advies (47%, gemiddeld land 28%). Opvallend is wel dat Nederland bij de zwakste landen zit als het gaat om overeengekomen oplossingen (18%, nr 96 in de wereld; wereldwijd gemiddeld 34%). Hoezo polderen.

Nederland staat voorlopig op een 40ste plaats

De data maken interessante analyses mogelijk, waarover later meer op Innovatierechtspleging.nl. Een aardige totaal indicatie geeft het percentage bevredigend opgeloste problemen vermeerderd met het percentage problemen dat nog voortduurt waarbij de rechtzoekende het proces tot nu toe als rechtvaardig beschouwt. Nederland scoort daarop 46%, en staat op de 40ste plaats in de wereld. Dit is een ander plaatje dan de – vaak in beleidsstukken geciteerde – Rule of Law Index van hetzelfde World Justice Project waarin Nederland hoog scoort op civil justice en criminal justice. De verklaring van het verschil is waarschijnlijk dat deze laatste rankings vooral zijn opgebouwd uit meningen van (juridische) experts over het eigen rechtssysteem (zie Variables Used to Construct the WJP Rule of Law Index 2019).

OESO brengt systeem in data-verzameling over rechtsbehoeften van burgers

Er is dus een groot verschil tussen ervaringen van burgers en “zelfevaluatie” in de juridische wereld. Dit onderstreept hoe belangrijk het is om uitkomsten voor rechtzoekenden in beeld te krijgen. Zie daarover de vorige nieuwsbrief met de OESO en de Task Force on Justice rapporten.  De OESO bracht 25 jaar ervaring met legal needs surveys bij elkaar, waaronder die van het WODC en die HiiL in 17 landen. De aanbevelingen voor standaard-onderzoek en indicatoren beogen dat landen zoveel mogelijk van elkaar en van hun eigen burgers leren.

Ministerie publiceert vijf responsieve beleidsplannen

In Nederland verschenen kort voor de zomer een aantal beleidsplannen die responsief recht moeten gaan realiseren. Minister Dekker presenteerde de het uitvoeringsplan van het Programma Rechtsbijstand. Voor de scheidingsroute kwam er een uitvoeringsprogramma voor Scheiden zonder schade. Een Verkenning toekomst juridische dienstverlening loopt ook. Reden is dat een goed functionerende juridische dienstverlening belangrijk is voor “de toegang tot het recht en een goede rechtsbedeling (inclusief het bereiken van duurzame resultaten).” De Tweede Kamer nam – met overweldigende meerderheid – de Wet Straffen en beschermen aan. De wet regelt dat gevangenisstraf veel meer in het teken komt te staan van veilige terugkeer in de maatschappij. Dit sluit aan bij al lopend beleid richting effectievere gevangenisstraf (zie voortgang Visie Recht doen en kansen bieden).

Aanbevelingen OESO en Task Force on Justice bieden een kader

Het is interessant om de aanpak te vergelijken met de adviezen van OESO en Task Force on Justice aan regeringen. Hun invalshoek is immers om toegang tot recht te versterken tot “Justice for All.” OESO en Task Force vragen om focus op de uitkomsten voor burgers, niet op instituties zoals ministerie, rechtspraak of advocatuur. Zij wijzen op het belang van data over uitkomsten voor burgers, evidence based werken, design thinking om effectieve rechtsroutes te realiseren, innovatie en slimmere financiering. Nieuwe vormen van leiderschap en samenwerking zijn nodig. Zijn dit nu ook de accenten van het Nederlandse beleid? Daarbij moeten we wel bedenken dat dit beleid al in ontwikkeling was voor deze rapporten in het voorjaar van 2019 verschenen. En dat de internationale rapporten nog zoekende zijn hoe de omslag naar responsief recht te realiseren.

De focus op uitkomsten wordt sterker

In de Nederlandse rechtsbijstand komt de rechtzoekende en diens hulpvraag centraal te staan. Er komt laagdrempelige toegang voor alle rechtzoekenden en triage. Rechtshulp-pakketten moeten bij de hulpvraag gaan aansluiten. Combinatie met maatschappelijk effectieve rechtspraak gaat zorgen voor een integrale aanpak om het probleem van de rechtzoekende zo goed mogelijk en duurzaam te kunnen oplossen. De focus in het uitvoeringsplan ligt op rechtsbijstand in familiezaken, bestuursrecht en strafzaken. De schade bij kinderen zoveel mogelijk beperken als hun ouders uit elkaar gaan, dat beoogt het uitvoeringsprogramma Scheiden zonder schade. Volgens wet (en beleid) Straffen en Beschermen kunnen gedetineerden kunnen betere behandeling en voorzieningen verdienen. De persoonsgericht aanpak vindt daar ingang. Slachtoffer-belangen worden meegewogen. Er komt veel meer behandeling en de mogelijkheden voor gedetineerden om zich te ontwikkelen nemen toe.

Data kunnen het beleid versterken

De beleidsplannen stellen uitkomsten wel centraal, maar deze zijn nog erg algemeen geformuleerd, bijvoorbeeld als een “duurzame oplossing”. Een concretere uitkomst zou kunnen zijn: “werkbare relaties van een kind met beide ouders” of “een vermindering van het als burenhinder ervaren gedrag.” De Verkenning toekomst juridische dienstverlening spreekt van een “meervoudig kwaliteitsbegrip”. De zoektocht naar invulling daarvan is een mogelijke reden dat de beleidsplannen nog weinig data en meetbare doelen bevatten. De strafrecht-sector lijkt daarin het verst. Waar vroeger de nadruk lag op recidivecijfers, gaat het nu ook om concrete basisvoorwaarden “voor een succesvolle re-integratie: 1) werk en inkomen 2) huisvesting 3) schuldenaanpak 4) identiteitsbewijs en 5) zorgverzekering en continuïteit van zorgaanbod.” De lijn van OESO en Task Force zou zijn om systematisch te gaan monitoren om hoeveel mensen met een rechtsprobleem het gaat en wat voor die mensen de beoogde en behaalde uitkomsten zijn.

De ontwikkelmethoden vragen aandacht (user centred design)

De rechtsbijstandspakketten zullen worden ontwikkeld door de Raad voor Rechtsbijstand. Hoe die ontwikkeling gaat plaatsvinden, is nog niet bepaald. Het beeld van pakketten (of routes) lijkt nog in beweging: gaat het om een pakket diensten van de advocatuur: om alles wat een rechtzoekende voor een bepaald probleem nodig heeft; zit de toegang tot de rechter er ook in; gaat het – in de terminologie van de Task Force en de OESO – om een one stop shop. Dit zijn tot nu toe de kenmerken:

Inmiddels zijn er wel al vier pilots geselecteerd. Pilots komen er ook in het programma Koers en kansen voor de detentie-fase en in het Uitvoeringsprogramma Scheiden zonder schade. De pilots lijken tamelijk toevallige keuzes. Ze zijn lokaal in opzet, met een klein bereik. Hoe pilots kunnen gaan leiden tot breed toegepaste interventies, centraal in het systeem, voor de meest urgente problemen van burgers, is nog niet uitgewerkt. De rapporten (en met name dat van de OESO) bevatten veel advies over de methodes die tegenwoordig voorhanden zijn om routes te ontwikkelen die goed aansluiten bij de behoeften van gebruikers van het recht.

Evidence based werken komt op gang

De beleidsplannen bevatten hier en daar een inzet op interventies die goed werken. Het Uitvoeringsprogramma Scheiden zonder schade wil “kennis over (interventies bij) scheiding ophalen en ontsluiten voor professionals” en “informatie en handelingsperspectief bieden aan ouders en omgeving.” Het programma Koers en kansen steunt een beslisondersteunend model voor de inzet van reclasseringsinterventies. Ook zet het programma in op kennisdeling tussen de forensische zorg en de reguliere zorg. Een pilot ontwikkelt een eenduidige werkwijze voor het monitoren van de persoonsgerichte aanpak.

Innovatie kan nog meer worden benut

De Task Force on Justice noemt innovatie als een belangrijke hefboom voor ontwikkeling van betere toegang tot recht (p. 101 rapport en deel-rapport van de Innovation Working Group). Daar is ruimte voor nodig in de regulering van juridische dienstverlening en rechtspraak. Innovatie ontstaat volgens de Task Force vooral door de buitenwereld toe te laten:

“The best innovations draw on the ideas and perspectives of psychologists, social scientists, data analysts, designers, neurologists, social workers, public and business administrators, a wide range of private sector actors, and – critically – the users of justice systems.”

Dat is ook een van de thema’s voor de Verkenning regulering juridische dienstverlening: “Hoe organiseren wij werkende verbindingen tussen de huidige markt van juridische dienstverlening en innovatie? Welke institutionele context past daar eigenlijk bij? Welke rol(len) kan het ministerie hierin spelen?”

Verschuift focus van “justitie-stelsels” naar uitkomsten?

Dat innovatie nog weinig plek krijgt, komt mogelijk ook doordat de beleidsstukken van deze zomer nog vooral inzetten op vernieuwing van de interventies die nu vanwege de overheid worden geleverd. De stukken van het ministerie zijn geschreven vanuit de “justitiestelsels” door de directies die er over de onderwerpen gaan. Invalshoek is rechtsbijstand, jeugd, straf, juridische beroepen en – met gepaste afstand – rechtspraak. OESO en Task Force adviseren om te werken vanuit de uitkomsten, en van daaruit te kijken wat de rol van de overheid zou moeten zijn. Dat advies wordt onderstreept door de nieuwe data van het World Justice Project, waaruit immers blijkt dat rechtspraak en juridische dienstverlening maar een klein deel van de vraag naar recht bedienen.

Slimmere financiering is een aandachtspunt

Voor de realisatie van de plannen is binnen de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid enig geld uitgetrokken. Voor Scheiden zonder schade zijn dat enkele miljoenen en voor de rechtsbijstand €10 miljoen aan investeringen. Het programma Koers en kansen reserveert geld voor ontwikkeling van nieuwe werkwijzen met als focus recidivebeperking en reïntegratie. De schaarse innovatie-middelen concurreren nog wel met de lopende uitgaven. Internationaal rijpt het inzicht dat nieuwe vormen van financiering nodig zijn: de Task Force vestigt de aandacht op hogere bijdragen van burgers (voor diensten die beter op hun behoeften aansluiten), op sociale investeringen en op nieuwe hybride of commerciële modellen (naast de huidige van de advocatuur, de rechtspraak en bijvoorbeeld mediation).

Ministerie gaat veel zelf doen

De lijst van ontwikkelopgaven in de programma’s is lang. Het zijn steeds tientallen items. Het ministerie wil veel zelf doen. De bepaling van de prioriteiten, de ontwikkeling, de landelijke uitrol, de financiering en de inkoop, het is allemaal als overheidstaak neergezet. De Task Force en de OESO zien de overheid meer als faciliteerder van processen die in de maatschappij plaatsvinden. Zij verwijzen naar de gezondheidszorg en onderwijs voor het soort rol dat de overheid zou kunnen vervullen.

Burgers wachten op betere uitkomsten

Dat het ministerie veel zelf wil doen, is terug te vinden in de planningen. De 59% rechtzoekenden die er nu niet uitkomen (zie hiervoor) moeten nog lang wachten op een beter stelsel van rechtsbijstand. Pilots beginnen dit najaar en duren tot en met 2022. In 2023 en 2024 komt er een integratie en borgingsfase. Andere rechtsproblemen, zoals letselschade, ongewenste uitkomsten van medische behandelingen, burenconflicten, uitingen op sociale media, rechtsproblemen van het MKB en arbeidsconflicten moeten dan nog worden aangepakt.

Nieuwe vormen van leiderschap en samenwerking zijn in ontwikkeling

Voor deze ingrijpende veranderingen zijn nieuwe vormen van leiderschap en samenwerking nodig. Voor de rechtsbijstand is er nu een Topberaad, dat het ministerie ”adviseert vanuit het gezamenlijk belang om de toegang tot het recht voor alle Nederlanders te waarborgen.” De leden van het Topberaad committeren zich niet aan het eindresultaat en dragen wel de bedoeling van het stelselontwerp positief kritisch uit binnen de eigen organisatie.” In het Topberaad zit de leiding van justitie-organisaties zoals Juridisch Loket, Raad voor Rechtsbijstand, Raad voor de Rechtspraak samen met de Orde van advocaten, de mediators-koepel, VNG en het Verbond van Verzekeraars. Het is interessant om te lezen hoe ieder van die organisaties hun eigen rol ziet (zie Uitvoeringsplan, dia 15 en 16). Daar lijkt het vooral te gaan om het borgen van de belangen van de eigen organisatie en achterban. Wat nog mist, is een vertegenwoordiging van gebruikers en van de aanbieders van innovatieve diensten. Het beleid zit mogelijk nog te dicht bij de korte termijn belangen van de professionals in de rechtsstaat, die niet altijd parallel lopen met die van de mensen om wie het gaat (zie bijvoorbeeld Richard en Daniel Susskind, The Future of the Professions, 2015).

Responsief recht is een steeds belangrijker thema. Om het echt voor elkaar te krijgen, is uitdagend. Dat is zeker.

Een burgerperspectief op de overheid

Onder die titel hield Michiel Scheltema op 4 april de eerste Scheltema-lezing. Hij neemt de lezer mee terug naar zijn tijd als jurist op het ministerie:

“Wat hadden wij voor beeld voor ogen van die burgers? Als ik aan die tijd terugdenk, dan herinner ik mij dat niet als een belangrijke vraag. Goede wetgeving was de wetgeving die paste in het systeem van het recht, die goed hanteerbaar was voor rechters en advocaten, en dus goed werd ontvangen in de wereld van de juristen. Het kwam goed uit dat de meeste Kamerleden die onze voorstellen moesten beoordelen, jurist waren.

De burger, ja die burger. Als je had doorgevraagd wat voor beeld we daarvan hadden, dan zou het antwoord vaag en onduidelijk zijn geweest. De burger zou een beetje lijken op de wetgevingsjurist, wel aanzienlijk dommer maar toch onder de indruk van het recht. Een soort gemankeerde jurist dus. Hij zou moeite doen de weg in het recht te vinden, daarin bijgestaan door advocaten. Deed de burger daarvoor onvoldoende zijn best, dan gold als straf ieder wordt geacht de wet te kennen: dan moet je het zelf maar weten en zijn de gevolgen van onvoldoende kennis voor jou.”

Juridisering kreeg de overhand

Scheltema laat ook zien hoe dat probleem zich heeft versterkt. Er zijn nu allerlei toetsen of een regel wel werkt voor het de overheid of kosten oplevert voor de rechterlijke macht. Maar wie toetst hoe het uitpakt voor de burger? Juridische leerstukken zoals de motiveringsplicht en de toets op onevenredig nadeel – bedoeld om de burger te beschermen – zijn ingevuld vanuit het perspectief van bestuur en rechtspraak.

Procedures op basis behoefte van burger

En hoe responsief zijn de procedures van het administratieve recht?

“Wij hebben wel een aantal procedures in de aanbieding, bezwaar, klacht, beroep op de bestuursrechter en het benaderen van de burgerlijke rechter. … Deze aanbieding is niet gevormd aan de hand van de behoeftes van de burger, maar voortgekomen uit de juridische traditie en een bestuursinterne logica. … Een wat complexer probleem van de burger kan het openbaar bestuur niet aan, en kunnen onze procedures ook niet aan. Veel van onze juridische energie gaat zitten in het onderscheid tussen die procedures. Klacht of bezwaar, bestuursrechter of burgerlijke rechter? Maatschappelijk erg kostbaar, bovendien een discussie tussen juristen en zonder enige meerwaarde voor de burger. .. Hij moet kiezen, en doet hij dat verkeerd, dan is hij vaak de klos.”

Scheltema stelt de vraag of wij dat niet kunnen omdraaien? Aan wat voor procedure heeft de burger behoefte, en kunnen we de procedure daarnaar inrichten?

Justice for All: rapport Task Force on Justice

Scheltema’s analyse en oplossingsrichting sluiten nauw aan bij de kernboodschap van de internationale Task Force on Justice, die in Den Haag, Buenos Aires, Rome, Bogota en Ottawa zijn “Flagship Report” lanceerde. Dat gebeurde in Den Haag tijdens het World Justice Forum, tussen ministers, experts, leiders van innovatieve projecten en de grote NGOs op het gebied van toegang tot het recht. In opvallend goed geregisseerde werkgroepen kwamen belangrijke onderwerpen aan de orde, zoals financiering, regulering van juridische beroepen, de vorming van partnerships, de businesscase voor justice, technologie en de rol van data. De conference website geeft mooi overzicht van de internationale state of the art op het gebied van responsief recht.

Focus op mensen, niet op instituties

De kernboodschap van het Task Force rapport is dat de justice gap (nauwkeurig becijferd in het rapport) niet kan worden gesloten door het versterken van instituties. Rechtspraak en andere instituties staan te ver van mensen. Het lukt ze niet om goed aan te sluiten bij hun behoeften. De Task Force bepleit een benadering die start bij de rechtsbehoeften van mensen en oplossingen ontwerpt die daarbij aansluiten. De onderbouwing is breed en diep: tien rapporten op deelonderwerpen (zie p. 6 rapport), gemaakt door de sterkste experts op dit gebied, en coördinatie met tal van gespecialiseerde organisaties.

Welke aanpak?

De aanwezigen bij de lancering in den Haag, waaronder bijvoorbeeld oud presidenten van de American Bar Association, worstelden wel met de implicaties. Want hoe kunnen oplossingsroutes ontstaan buiten ministeries, wetgevers, rechtbanken, strafrechtelijke procedures en advocatenordes? Hoe kunnen die bastions van het recht open en inclusief worden, zoals de ministers en experts in de Task Force voorstaan? Onderstaand plaatje geeft een idee welke beweging de Task Force voor zich ziet:

Voor wat betreft het ontwikkelen van betere rechtsroutes wijst de Task Force – in lijn met het eerder verschenen OESO rapport – op het belang van data over uitkomsten voor burgers, evidence based werken, design thinking, innovatie en slimmere financiering. Nieuwe vormen van leiderschap en samenwerking zijn nodig. Over grenzen heen, want de problemen van responsief recht spelen overal.

Verantwoordingsdag

Terug bij de Nederlandse instituties was het op 15 mei Verantwoordingsdag. De verantwoording van het Ministerie en Justitie en Veiligheid geeft een overzicht van wat er van de kant van de overheid loopt. Het is aardig om dit te vergelijken met de vormen van verantwoording die volgens de Task Force on Justice (in belangrijke mate gefinancierd door Nederland) en de OESO centraal zouden moeten komen te staan.

Veiligheid heeft doelen en targets

Aan de kant van de veiligheid zijn er duidelijke targets op het gebied van uitkomsten voor burgers. De Prestatieindicatoren Veiligheidagenda (p. 25/26) bevatten (dalende) aantallen straatroven, overvallen en woninginbraken als doelstellingen. Ook zijn er targets voor aangepakte criminele samenwerkingsverbanden, onderzoeken naar cybercrime, naar kinderporno en naar horizontale fraude.

Wat is goede recidivevermindering en goed politieoptreden?

Er zijn in 2018 36 lokale projecten geselecteerd en van start gegaan om recidive te verminderen. De projecten stellen de levensloop van daders centraal en dragen van daaruit bij aan een betere aansluiting op het sociaal domein, zorg, onderwijs en lokaal veiligheidsbeleid (p. 13). De Tweede Kamer vroeg om duidelijker evaluatiecriteria voor dit programma en ook voor het programma voor effectiever politieoptreden. Het ministerie antwoordt dat het moeilijk is om beleid en uitkomsten te koppelen. De beide programma’s hebben wel een leeromgeving met veranderlijnen (veilig dichtbij, levensloop centraal en vakmanschap voorop) en overkoepelend onderzoek. Het kader is de Operatie Inzicht in Kwaliteit die in het Regeerakkoord is voorzien.

Geld besteed aan instituties

Het grootste deel van de JenV-verantwoording bestaat uit een verslag van bestede middelen in combinatie met organisatorische maatregelen om instituties zoals politie en rechtspraak te versterken. Dat geldt met name aan de civielrechtelijke en bestuursrechtelijke kant, waar maatschappelijke doelen en targets eigenlijk nog ontbreken. De Algemene Rekenkamer signaleert bovendien dat de verantwoordelijkheden onduidelijk zijn. Het ministerie legt verantwoording af over alle bestede middelen, maar 62% van het budget wordt besteed door organisaties waar het ministerie weinig over heeft te zeggen. Dit is nog niet de wijze van verantwoording op uitkomsten voor burgers die OESO en Task Force voor ogen hebben.

Steeds meer geld naar instituties die weinig worden gebruikt

Voor wat betreft het geld valt op dat rechtspraak, OM, politie en gevangeniswezen allemaal meer uitgaven in 2018 dan begroot. In de Voorjaarsnota krijgen rechtspraak en OM er ook voor 2019 wat bij. Op rechtsbijstand bleef in 2018 geld over. Al deze instituties hebben tegelijkertijd te maken met teruglopende productie. In de verantwoording zijn daarentegen nog nauwelijks investeringen te zien in de burger-gerichte dienstverlening die de Task Force en OESO voorstaat.

Verbetering van rechtsroutes?

Dat is ook te zien aan de voortgang op de programma’s die wel in het teken staan van responsiever recht. Wordt er nu echt geïnvesteerd of blijft het bij wat internationaal wel token reform wordt genoemd? De maatschappelijke effectieve rechtspraak verkeert in de fase van vormgeving van experimenten (p. 37/38). Voorzitter Naves van de Raad voor de Rechtspraak hoopt in 2020 op basis van de experimenten en verschillende evaluaties een ‘programma van eisen’ te formuleren om zo tot een landelijke uitrol te komen. Voor de rechtsbijstand zijn de contouren geschetst, en wordt de praktische invulling nu verkend (p. 38). De plannen (Platform Rouvoet) voor een nieuwe scheidingsroute staan eveneens aan het begin van de uitvoering (p. 22): een website voor het Platform is er bijvoorbeeld nog niet en €1,5 miljoen aan middelen zijn doorgeschoven naar 2019.

‘Goed recht voor (on)gewone mensen: hoe houden we de rechtsstaat levend?’

Zeeuwse Meesters gaan voor in de zoektocht naar responsiever recht. Tijdens het jubileumcongres op 16 ging het onder onder meer over het belang van toegankelijke procedures. Jurist en bestuurskundige Mark Bovens ging in op de kloof tussen weten wat moet en ernaar handelen in een toenemend complexe samenleving. Corien Prins (WRR) wees op de waarde van digitalisering in het vergroten van de toegang tot het recht en Pieter Ippel presenteerde een boek ‘Het landschap van het recht’, een toegankelijke inleiding voor niet-juristen.

Letselschade loopt nog niet

Een uitzending van Radar bracht weer eens onder de aandacht hoe moeilijk het is voor slachtoffers van letselschade om hun schade te verhalen. Daarin een knap gemaakt filmpje dat laat zien hoeveel stappen en behandelaars in allerlei verschillende rollen in het proces zitten, dat nog steeds via een toernooi-model verloopt. De uitzending leidde tot Kamervragen en een reactie van Minister Dekker.

Responsief verantwoorden

De brief van Minister Dekker is een mooi voorbeeld van de aanpak die Michiel Scheltema zo treffend schetste. De minister zet keurig uiteen wat de instituties de afgelopen vijftien jaar allemaal deden qua gedragscodes en welke procedures er voor de burger openstaan. We lezen niet hoe het de burger in de letselschade vergaat, en wat diens problemen eigenlijk zijn, want daarop heeft het ministerie waarschijnlijk geen zicht. In de ogen van Scheltema, de OESO en de Task Force wordt dit anders. In de toekomst zou zo’n verantwoordingsbrief wellicht vol staan met concrete doelen, de voortgang van evidence based werken, nieuwe, responsieve procedures op basis van design thinking, de opbrengsten van slimmere financiering en bovenal, data over uitkomsten voor burgers.

Utopische toekomstmuziek of gaan we ervoor?

Nieuws over responsief recht uit maart 2019

Veel aandacht is er voor een betere rechtspleging in politiek Den Haag: van mediation en herstelrecht tot beleid rond gevaarlijke delinquenten (Anne Faber). Een OESO rapport over toegang tot recht adviseert regeringen te denken in termen van “justice journeys” die aansluiten op problemen van burgers. Het bevat een grote rijkdom aan methodieken en aanbevelingen om responsief recht te realiseren. Het World Justice Forum, van 29 april tot 2 mei in Den Haag, gaat experts, leiders en innovaties bij elkaar brengen. Het doel is onder meer om tot commitments te komen. Gezien de onderwerpen, de aanwezige sprekers en het te presenteren rapport van de Task Force on Justice is dit een aanrader! En er is ook nieuws over responsiever werken in de (sociale) advocatuur.

Mediation, herstelrecht en schikkingen naast rechtspraak?

In een uitvoerige brief geeft Minister Dekker antwoord op vragen over mediation, herstelrecht en geschilbeslechting buiten de rechter om. De brief noemt vele projecten, pilots en programma’s. Twee dagen later ligt er een verslag van een schriftelijk overleg op basis van tientallen nadere vragen uit de kamerfracties. De kamerleden willen enerzijds een grotere inzet van ADR. Anderzijds vragen ze om het openhouden van de (directe) gang naar de rechter.

De minister legt het initiatief bij de rechtzoekende. Die zou de voor- en nadelen van ADR moeten kunnen afwegen tegen een gang naar de rechter. Omdat “andere vormen van geschiloplossing soms tot snellere en meer duurzame oplossingen kunnen leiden”, krijgen rechtzoekenden in de toekomst een “onafhankelijk advies wat voor hen de meest passende vorm van geschiloplossing is”.

Hebben we dus in de toekomst meerdere effectieve geschiloplossings-routes naast elkaar? En hoe komen beide partijen op dezelfde route terecht?

Maatschappelijk effectieve rechtspraak in visitatierapport

De rechtspraak moet in ieder geval aan de bak, aldus de Visitatiecommissie Gerechten. De hoofdconclusie van het rapport is dat de rechtspraak “in rap tempo moet moderniseren.” Want er is overbelasting, IT-achterstand, bestuurlijke onduidelijkheid, onvrede over het financieringssysteem, weinig visie of leiderschap en een naar binnen gerichte cultuur.  

De commissie heeft ook gekeken naar maatschappelijk effectieve rechtspraak (pagina 25):

“De visitatiecommissie heeft met bewondering kennisgenomen van de vernieuwende initiatieven (…). Tegelijkertijd constateert de commissie dat het veelal gaat om persoonlijke initiatieven, deels in privétijd opgezet door bevlogen rechters, die binnen het lokale gerecht – en soms zelfs binnen het desbetreffende team – onbekend zijn. Er ligt doorgaans geen businesscase aan ten grondslag, zodat de inhoudelijke en financiële haalbaarheid, de verankering en de noodzakelijke landelijke opschaling nog niet voldoende aandacht hebben.”

Monitoring effectiviteit van rechtspraak, hoe gaat dat?

De commissie bestond voor 40% uit rechters en voor 60% uit externe leden. De data kwamen vooral uit gesprekken binnen gerechten en uit zelfevaluaties van de gerechtsbesturen. Juridisch geschoolde mensen uit de rechterlijke macht deden de ondersteuning. Zij schreven het rapport. De wijze van werken volgt een strak protocol. Wat zijn de effecten van deze werkwijze? Kan het zijn dat het rapport vooral al bekende geluiden uit de rechterlijke macht lijkt te versterken? Is een proces denkbaar met meer inbreng van de gebruikers?

Maatschappelijk effectieve rechtspleging ontwikkelen

Het OESO rapport laat zien wat voor evaluatiemogelijkheden er zijn. Dit rapport over toegang tot recht is het resultaat van vijf jaar onderzoek, met inzet van de beste experts (zie p. 7/8). De kernboodschappen van het rapport zijn:

  • People-centred justice services leiden tot economische groei en welzijn van mensen.
  • Stel (data over) de rechtsproblemen zoals burgers die ervaren centraal.
  • Identificeer en meet de behoeften aan recht
  • Breng de stappen en routes in kaart die mensen moeten volgen om een gerechtelijke of ander onafhankelijke beslissing te bereiken
  • Benut service design kennis uit andere sectoren en werk toe naar de gewenste resultaten (eerlijke uitkomsten/oplossingen voor de rechtsproblemen)
  • Ontwerp aan de hand van criteria die de waarden van de rechtsstaat reflecteren
  • Stel prioriteiten bij de implementatie (de rechtsproblemen met de meeste impact op de samenleving)
  • Meet en evalueer de uitkomsten, om stelselmatig te verbeteren.

Doelen voor de strafrechtketen

Zouden de Nederlandse strafrechtketens ook zo kunnen worden verbeterd? In augustus deden we bij HiiL een verkenning die enigszins in deze richting gaat. De Regering gaat de Begroting in ieder geval meer inzichtelijk maken. Daarin staan nu vooral de vonnissen en andere soorten producten opgesomd. Een werkgroep is aan de slag. Die zal in stappen toewerken naar “een begroting die het gewenste inzicht in de strafrechtketen geeft en waarbij ketendoelen en doelen van ketenorganisaties zo veel mogelijk in elkaars verlengde liggen”. Het opstellen van maatschappelijke doelen lijkt een belangrijke ontwikkeling. Die doelen worden nu door een interne werkgroep opgesteld. Hoe zou dit proces het beste kunnen worden gevoed?

Lessen uit het drama rond Anne Faber

Veilige behandeling van gevaarlijke delinquenten is een complexe en zware justice journey. Minister Dekker heeft lessen getrokken uit de rapporten van de OVV en de Inspectie. De maatregel van TBS moet makkelijker kunnen worden opgelegd als de verdachte niet meewerkt. Informatie zal beter worden gedeeld en er komen betere risicotaxaties. In de laatste detentie-fase komen er minder vrijheden. Wie niet meewerkt aan behandeling krijgt geen voorwaardelijke invrijheidstelling meer. Verplichte zorg wordt bij ernstige zeden- of geweldsdelicten ook na het einde van de straf mogelijk. De directeur van de Penitentiaire Inrichting wordt eindverantwoordelijk. Voor dit alles komt 28,5 miljoen Euro beschikbaar. Een Taskforce Veiligheid en Kwaliteit gaat op het stelsel toezien.

Duurzaam ontwikkelingsdoelen 5 en 16: Recht voor vrouwen

De recht en ontwikkeling organisatie van de VN (IDLO) faciliteerde een rapport van een high level group over justice for women. Het rapport signaleert vijf grote knelpunten: wettelijke erkenning van rechten, huiselijk geweld, discriminatie op het werk, te veel vrouwen die geen identiteitspapieren hebben en meedoen in besluitvorming. Het rapport hamert niet alleen op individuele rechten, maar laat ook zien wat er economisch valt te winnen. Investeringen zouden vooral kunnen worden gericht op informele rechtsstelsels, goede dataverzameling en nieuwe partnerships.

Responsiever bedrijfsmodel van kleine advocatenkantoren?

En hoe staat de responsiviteit van de  advocatuur er voor? In Nederland blijft vooral de rechtsbijstand hoog op de agenda van de georganiseerde advocatuur. Clio is de grootste aanbieder van case-management systemen voor kleine advocatenkantoren en individueel werkende advocaten. Ieder jaar komt Clio met een diepgaande analyse van data uit het platform, in combinatie met surveys onder advocaten en hun cliënten. De 2018 data laten nog een keer zien dat deze advocaten maar een uur of drie per dag declarabel zijn: schaalbaarheid en efficiëntie bieden nog enorme kansen. Ook interessant is de grote variatie in de bedragen die klanten aan advocaten uitgeven:

Dit duidt op een grote spreiding in bediende klanten, hun vragen en de bereidheid/vermogen om te betalen. En dus op kansen voor specialisatie om bepaalde groepen klanten responsief te bedienen. Het rapport analyseert bovendien haarfijn aan welk soort transparantie mensen behoeften hebben die nu nog geen juridische hulp inschakelen. Het algemene beeld is dat er nog grote kansen liggen voor rechtshulp aan particulieren (zie ook onderzoek Advocatenblad dat wel de bedreigingen uit splitst maar niet de kansen).  

Letselschadebehandeling

TROS Radar stelde tenslotte de letselschadebehandeling aan de kaak. De Gedragscode Behandeling Letselschade blijkt vaak niet te worden nageleefd. Een tekenfilmpje brengt mooi in kaart wat een slachtoffer eigenlijk nodig heeft en hoe tientallen professionals daarbij worden ingeschakeld.

Directeur Weurding van het Verbond van Verzekeraars ziet vooral knelpunten op de rechtsroutes voor whiplash en medische aansprakelijkheid. Hij pleit in de uitzending voor normering van vergoedingen, protocollen voor behandeling van bepaalde schadesoorten en een gemeenschappelijke medisch adviseur (voorbeeld). Volgens de geïnterviewde kamerleden moet er ook snel een echte waakhond komen. 

Rechtvaardige oplossingen en maatschappelijk effectieve rechtspraak

De juridische sector krijgt forse aansporingen om beter aan te sluiten bij wat rechtzoekenden nodig hebben. Het Regeerakkoord (pagina 5) spreekt van vormen van rechtsbijstand die oplossingen bieden voor hun problemen en geschillen minder op de spits drijven. Regering en rechtspraak spraken zich uit voor rechterlijke interventies die maatschappelijk effectief zijn.

Internationaal een uitdaging met een responsief antwoord

Begin februari kwamen experts en leiders uit de hele wereld in den Haag bij elkaar om in een serie bijeenkomsten de stand van de toegang tot het recht te verkennen. Want toegang tot het recht is een Duurzaam Ontwikkelingsdoel voor 2030 van de VN (nr. 16.3) en er moet nog veel gebeuren. Minister Kaag is mede-voorzitter van een Taskforce on Justice, die in het voorjaar met een stevig onderbouwd rapport zal komen. De contouren werden besproken. Minister Kaag bracht meer dan twintig ministers bij elkaar, waaronder Minister Dekker, die tot een gemeenschappelijke verklaring over toegang tot recht kwamen, uniek in de historie van het onderwerp. De tendens in Den Haag was bepaald responsief: de verklaring stelt mensen en hun rechtsbehoeften centraal. De ministers roepen op tot verbreding van juridische instituties en diensten, met high-tech en low-tech oplossingen en focus op de kwaliteit van justice journeys voor burgers.

Meer afspraken en de rol van de rechter

Maar hoe zien die vernieuwde rechtsroutes er dan uit? Tijdens de Nieuwjaarsreceptie van de rechtspraak gaven vijf rechters hun visie op maatschappelijk effectieve rechtspraak die op YouTube is terug te zien. Veelzeggend zijn ook de voorstellen voor experimenten. Maatschappelijk effectieve rechtspraak betekent rechtspraak dichter bij het probleem en de mensen om wie het gaat. Vrijwel steeds gaat het om een rechter die afspraken tussen partijen tot stand brengt of snelle interventies doet. Het gaat meestal om een specifiek probleem: schulden, scheiding, huiselijk geweld, bouwgeschillen, buurtproblemen en multiproblematiek met strafrechtelijke kanten. Over de rol van de rechter bij schulden kwam een lang verwacht visiedocument uit dat ook in deze trend past.

Officieren en advocaten in proces-overleg

Het OM sluit aan bij die trend van rechtspleging via afspraken met een voorstel om met bekennende verdachten procesafspraken te kunnen maken. Dat gaat tot en met een gezamenlijk verzoek aan de rechter om een bepaald vonnis te wijzen. Meer coördinatie betekent dat partijen beter kunnen meedenken over de wenselijke oplossingen en minder bang hoeven te zijn voor onverwachte uitkomsten.

Bedrijven en overeengekomen oplossingen

Ook als het gaat om bedrijven als rechtzoekenden lijkt het bevorderen van afspraken overigens een duidelijk onderdeel van de beweging. Het OM wil hoge transacties ter toetsing aan de rechter kunnen voorleggen. De Vereniging Zakelijke Mediation en de Universiteit van Utrecht vonden uit dat bedrijven het meeste warmlopen voor combinaties van rechtspraak en mediation. Mediation sec scoort lager. Minder dan 2% van de responderende bedrijven ziet de huidige vormen van rechtspraak of met arbitrage als de beste manier om geschillen op te lossen.

Rechtshulp-pakketten

De behandeling van de voorstellen voor rechtsbijstand in de Tweede Kamer vond plaats in een onprettige sfeer. De georganiseerde advocatuur vat de voorstellen op als kostenbesparing en zet ze krachtig neer als afbraak van een stelsel. Kamerleden gingen mee in de al jaren bestaande framing van kostenbesparing. Overwerkte advocaten wezen op het oneerlijke van kostenstijgingen die het ministerie pas wil compenseren in het kader van het nieuwe stelsel. Het perspectief van betere toegang tot rechtvaardige oplossingen, zowel voor rechtzoekenden die subsidie nodig hebben als voor de middenklasse, kwam niet echt uit de verf. De moties die werden aangenomen hadden vooral als doel om de (uiteindelijke) toegang tot de rechter te bevorderen.

Verstandhouding

Een motie Van Dam die aandringt op verbetering van de verstandhoudingen werd door de regering overgenomen. HiiL schreef een brief aan minister en leden van de Tweede Kamer Commissie voor Justitie en Veiligheid met suggesties voor het gespreksklimaat, onder meer via korte termijn verbeteringen voor burger en advocatuur, maar ook met oog voor de transitie waarin de rechtspleging is terecht gekomen. NRC publiceerde een noodkreet van de president van de Haagse rechtbank. En vatte de crisissfeer nog een keer samen: interne vertrouwenscrisis en steeds hogere drempels door ingewikkelde, meestal dure en onvoorspelbare procedures.

Marktonderzoek en verkenning regulering juridische beroepen

Inmiddels heeft het ministerie van JenV een marktonderzoek gestart om te bekijken welke organisaties rechtshulp-pakketten zouden kunnen leveren en onder welke condities. Het ministerie gaat daar met open vragen in: er lijkt nog veel ruimte en noodzaak voor gezamenlijke ontwikkeling. Een ander onlangs gestart project is een verkenning rond de regulering van juridische beroepen. Dit zijn belangrijke uitwisselingen die in de coulissen plaatsvinden, maar ook niet echt geheim zijn (waarom eigenlijk niet transparanter via bijvoorbeeld een website?). Hierbij het volgende plaatje uit de eerste ronde om een indruk te geven:

Een gelijk speelveld, ook voor innovatie en mediation

Nieuwe vormen van rechtspleging komen zowel uit de rechtspraak als van startups ver daarbuiten. Innovaties blijken internationaal nog vooral plaats te vinden aan de randen van het systeem van gerechtelijke procedures en in een lastige relatie tot de traditionele rollen van rechter, officier, deurwaarder en advocaat. Om innovatie echt te laten slagen, moet er een gelijk speelveld komen, zegt de Innovation Working Group van de Taskforce on Justice. Een groep vertegenwoordigers en experts uit het veld van mediation zocht – ja inderdaad – consensus en werd het eens over een serie aanbevelingen aan de minister over de aansluiting van bemiddeling en rechtspraak.

Rechtspraak zit klem in veel te tijdrovende procedures

De Boston Consulting Group heeft heel zorgvuldig onderzocht waar de rechtspraak geld aan uitgeeft en hoe die kosten zouden kunnen worden beheerst. Een van de uitkomsten is dat de procedures volgens de huidige (toernooi-)modellen leiden tot steeds dikkere stukken, langere behandelingen, procedurele complicaties, gedegener werk van advocaten en overwerkte rechters. Het OM leverde een voorbeeld door in de zaak Holleeder met een requisitoir van 800 pagina’s te komen. De rechters trekken het niet meer en vragen daarvoor aandacht in de media en in de cao-onderhandelingen. Ondertussen halen burgers en de overheid steeds meer zaken bij de rechter weg, lieten de consultants zien.

Togamodel aan einde levensduur?

Folkert Jensma schreef in zijn column in NRC over het rapport: de gedachte begint veld te winnen dat het in regels en wetten bevroren ‘togamodel’ z’n beste tijd heeft gehad. Ook in de VS wordt deze conclusie inmiddels getrokken, onderbouwd door cijfers, waaruit blijkt dat de Amerikaan steeds minder rechtspraak en juridische diensten consumeert, terwijl die diensten steeds duurder worden. Bij HiiL zien we signalen ter grootte van een olifant dat het de juridische sector niet echt lukt om systematisch rechtsbescherming en oplossingen aan particulieren te leveren. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de Groningse slachtoffers van de gaswinning. Maar voelen de leidende juristen in de sector ook dat er iets fundamenteels aan de hand is? De Hoge Raad vierde 100 jaar Lindenbaum/Cohen met een heuse mini-opera. 25 jaar Algemene Wet Bestuursrecht ging gepaard met een vuistdikke bundel met veel bijdragen over de juridische interpretatie van de belangrijkste begrippen uit deze wet. Er lijkt in ieder geval nog veel te doen.

[nader te bepalen]

[nader te bepalen]

[nader te bepalen]

[nader te bepalen]

[nader te bepalen]

[nader te bepalen]